Prije tri desetljeća, u travnju 1993., u Hrvatskoj su konstituirane prve županije i izabrani prvi župani. Iako sačuvan u našoj arhivi, novinski papir s člancima, o tom novom, teritorijalnom ustroju, odavno je požutio. Djeca, koja su tada rođena, danas su odrasli ljudi, koji možda već imaju i svoju djecu. No, u istom tom vremenskom periodu, teritorijalni ustroj Hrvatske gotovo da se nije promijenio. Iako, glomazan i skup, treba ozbiljne „kirurške zahvate“, prošao je tek sitne, „kozmetičke“ promjene, koje za građane ne znače ništa, osim prašine u oči.
Od te 1993. godine, prošlog stoljeća, pa do danas, državni proračun „na leđima“ nosi glomaznu, tešku i skupu 'konstrukciju', koja se sastoji od čak 555 lokalnih jedinica.
Sjeme te ogromne, duboko ukorijenjene „biljke“, koja već puna tri desetljeća crpi državni proračun, posijano je još 1990. godine, kada je ukinuto tadašnjih 10 zajednica općina. Nastavak je uslijedio dvije godine kasnije. Ignorirajući savjete stručnjaka, koji su apelirali da se velika, teritorijalna reforma ne provodi, dok je 30 posto teritorija Hrvatske pod okupacijom, Vladimir Šeks i HDZ su, upravo te 1992., odlučili radikalno povećati broj općina i gradova.
Naime, hrvatski nacionalni teritorij je, tijekom 70-ih i 80-ih, godina, bio podijeljen na 102 općine i 10 zajednica općina. Godine 1990., ukidanjem 10 zajednica općina, uvedeno je 20 županija. Početkom tih 90-ih godina, broj lokalnih jedinica je upeterostručen.
Hrvatska je danas rascjepkana na 428 općina, 127 gradova i 20 županija, plus Grad Zagreb. No, niz tih današnjih općina vlastitim prihodima ne može financirati čak niti plaće svoje administracije, a čak trećina njih nema niti jednu kulturnu ustanovu. Čak 54 grada taj je status dobilo zbog 'posebnih razloga' , a ne zato što ispunjavaju zakonske kriterije.
Koliko je apsurdna, ali nekima možda i korisna, takva upravno-teritorijalna podjela Hrvatske na 555 općina i gradova, potvrđuje i zanimljiv podatak da, na izborima, 16. svibnja 2021., u čak 44 općine, kandidat HDZ-a nije imao niti jednog protukandidata. Naš sugovornik, prof. dr. sc. Robert Blažević, smatra da su sve dosadašnje promjene tek kvazi-reforme, model organizacije lokalne vlasti je i dalje disfunkcionalan i izrazito koruptivan te ističe da bi se, smanjenjem broja općina, gradova i županija i korupcija i nepotizam, koliko-toliko, stavili pod kontrolu.
Broj lokalnih jedinica je upeterostručen
„Zakonom o lokalnoj samoupravi i upravi, iz prosinca 1992., unatoč pravodobnim upozorenjima eksperata za probleme lokalnog upravljanja, poput akademika Eugena Pusića, pristupilo se velikoj reorganizaciji hrvatske lokalne uprave. Hrvatski nacionalni teritorij je bio tijekom 1970-ih i 1980-ih godina podijeljen na 102 općine i 10 zajednica općina. Prosječna hrvatska općina, tijekom socijalističkog razdoblja, imala je 46 900 stanovnika i prostirala se na 554 četvorna kilometra. Zajednice općina su ukinute u srpnju, 1990. Broj lokalnih jedinica je, početkom 1990-ih upeterostručen, a sistem je izgrađen na razlikovanju između ruralnih i urbanih lokalnih jedinica. Prosječna hrvatska općina danas ima oko 2 800 stanovnika i oko 86 četvornih kilometara“, pojašnjava prof. dr. sc. Robert Blažević, umirovljeni profesor u trajnom zvanju Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci.
„Kvazi-regionalizacija Hrvatske“
Državni teritorij RH, osim Grada Zagreba, podijeljen je na 20 županija nejednake veličine. Po površini, najveća županija Ličko-senjska (5 353 km²), a najmanja Međimurska (729 km²). Po broju stanovnika, najveća je županija Splitsko-dalmatinska (oko 445 000), a najmanja Ličko-senjska (oko 43 000). Županije u prosjeku imaju oko 170 000 stanovnika i oko 2 800 km² površine. „Riječ je o tzv. kvazi-regionalizaciji Hrvatske. Grad Zagreb, kao glavni grad, izuzet je iz takve teritorijalne strukture lokalne samouprave. On je posebna i jedinstvena teritorijalna i upravna cjelina, tj. ujedno ima status grada i županije“, ističe prof. Blažević.
„Malo nas je, al' općina ima“
Hrvatska je danas rascjepkana na 428 općina, 127 gradova i 20 županija, plus Grad Zagreb, a proračuni svih tih lokalnih jedinica iznose više od 28 milijardi kuna godišnje. Profesor Blažević ističe kako je ta nova, a sada već i stara, teritorijalna organizacija lokalne i regionalne samouprave, u posljednjih trideset godina, koncipirana za omogućavanje i osiguravanje centralističkog upravljanja javnim poslovima.
„Sistem je izgrađen na razlikovanju između ruralnih i urbanih, lokalnih jedinica. Riječ je o tzv. blagoj, političkoj organizaciji. Brojne zapadnoeuropske zemlje, kao što su, primjerice, Francuska, Belgija, Nizozemska, Španjolska, Portugal i Švicarska, nisu, međutim, poznavale tu razliku. One, pak, koje su ju imale, u međuvremenu su ju napustile, poput Švedske, Danske i Norveške“, pojašnjava stručnjak. Sistem se, kako ističe, temelji na velikom broju malih, lokalnih jedinica te formalnom, ne i stvarnom, razlikovanju između seoskih (općine) i gradskih lokalnih jedinica.
Trećina općina nema ni jednu kulturnu ustanovu
Mnoge su općine, tvrdi prof. Blažević, formirane, a da pritom nije poštovan kriterij ekonomsko-financijskog kapaciteta. Niz općina, vlastitim prihodima, ne može financirati ni plaće svoje administracije, a čak jedna trećina općina nema niti jednu kulturnu ustanovu (npr. dom kulture, javnu knjižnicu). S druge strane, prosječan hrvatski grad je, 2014. godine, imao 17 300 stanovnika. „Niz mjesta je dobilo status grada, a da ne ispunjavaju zakonske kriterije (sjedište županije ili više od 10 000 stanovnika). Dakle, ako postoje posebni razlozi (povijesni, geoprometni), gradom se, iznimno, može utvrditi i mjesto koje ne zadovoljava navedene uvjete. U konkretnoj izvedbi, zakonska je odredba postala pravilo. Trenutačno je čak 54 grada taj status dobilo zbog posebnih razloga!“ upozorava stručnjak. Kao primjer navodi da status grada imaju mjesta poput grada Komiže, s oko 1 500 stanovnika, ali i Cres, Novalja, Čabar, Opuzen, Obrovac ….
Upravo stoga, u kategoriji gradova, nalazimo ekstremne razlike u broju stanovnika. Na jednoj su strani četiri grada - Zagreb, Split, Rijeka i Osijek, koji imaju 100 000 i više stanovnika, a na drugoj su svi ostali. No, niti to nije konstanta. Naime, čak i Osijek, po zadnjem popisu stanovništva, ima manje od 100 000 stanovnika, a stopama najvećeg slavonskog grada, krenula je, na žalost, i Rijeka, koja će, tvrdi profesor, uskoro također imati manje od 100 000 stanovnika. „Napominjem da je Rijeka, po popisu stanovništva 1991. godine, imala nešto više od 168 000 stanovnika. Naime, i iz Rijeke ljudi odlaze, u potrazi za boljim životom, u zapadnoeuropske zemlje“, kaže naš sugovornik.
„Lex šerif“ i kršenje Ustava
Iako se glasno govorilo i najavljivalo razne izmjene i dopune Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, pričalo se o setu reformskih mjera i „optimizaciji“ čitavog tog ogromnog sustava - sve dok se radikalno ne smanji broj lokalnih jedinica, pravnih reformskih iskoraka neće biti. Hrvatska će nastaviti stenjati, pod teretom sustava, koji je manje funkcionalan od onog koji je imala tijekom razdoblja socijalizma, kada je imala čak milijun stanovnika više, a samo 102 općine, dok ih je danas čak 428. Valja istaknuti, kako dodaje profesor, da će Hrvatska, prema prognozama naših demografa, u narednih deset godina izgubiti još oko 500 000 stanovnika!
„Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, koji je donesen 2001. godine, u proteklom je razdoblju doživio više izmjena. Primjerice, izmjenama Zakona 2005., uvedena je kategorija velikih gradova (17). Godine 2009. ukinuta su poglavarstva, kao izvršna tijela, u općini je to općinski načelnik, u gradu gradonačelnik, a u županiji župan. Promjenama Zakona, tzv. lex šerif, koje su usvojene u prosincu 2017., položaj lokalnih dužnosnika je ojačan u tzv. proračunskom procesu, naspram predstavničkih tijela“, pojašnjava naš sugovornik. Tim je izmjenama, dodaje, omogućeno načelnicima, gradonačelnicima i županima manipuliranje proračunskim procesom, tako da 'provociraju' raspuštanje vijeća/skupštine, dok oni ostaju na dužnosti. Time se, upozorava prof. Blažević, ugrožava i inače slaba lokalna demokracija i krši se Ustav!
Podijeli pa vladaj!
Koliko je apsurdna upravno-teritorijalna podjela RH na 555 općina i gradova, naš sugovornik potkrepljuje i činjenicom da, na izborima 16. 5. 2021., u čak 44 općine, kandidat HDZ-a nije imao niti jednog protukandidata. Time je, upozorava profesor, uspostavljen jednostranački sistem, u kojem ne postoji kontrola lokalne vlasti! „Riječ je o kvazi reformama. Njima se ništa bitno nije promijenilo u načinu funkcioniranja lokalne uprave. I dalje postoji disfunkcionalni i izrazito koruptivan model organizacije lokalne vlasti“, zaključuje naš sugovornik. Puna tri desetljeća, nakon konstituiranja županija, glavno i osnovno pitanje - kada će se i kako smanjiti sadašnji, prevelik broj lokalnih jedinica - i dalje je bez cjelovitog i konkretnog odgovora. Naime, na pitanje „kada“, odgovor i dalje ne znamo, no na pitanje „kako smanjiti broj lokalnih jedinica“, stručnjaci, ipak, imaju odgovor. Predlažu novi ustroj Hrvatske, koji bi se sastojao od nekoliko regija i 100-tinjak gradova i općina.
Smanjenjem broja općina i gradova, protiv korupcije i nepotizma
„Nužno je radikalno smanjiti broj općina i gradova, ali i broj županija. Sadašnji broj općina i gradova nužno je reducirati na oko 130. Mogu, naravno, opstati i male općine, ako su se u stanju samofinancirati! Ne treba problem upravno-teritorijalne podjele nacionalnog teritorija rješavati 'prelamanjem preko koljena', kao što se to radilo početkom 1990-ih godina. Njihovim smanjenjem i problem korupcije i nepotizma bio bi stavljen pod, kakvu-takvu, kontrolu“, smatra profesor Blažević. Osnivanje brojnih općina i gradova, napose u tzv. pasivnim krajevima, „u zoni plemenske kulture“ (Dinko Tomašić), u kojima ne postoji kritična masa obrazovanog i prosvijećenog stanovništva, omogućilo je, upozorava, da na važna mjesta (npr. načelnička) dođu i osobe iz tzv. polusvijeta.
Umjesto kvaziregija, prirodne, političke regije
Umjesto sadašnjih 20 županija, koje su, tvrdi profesor, umjetne, kvaziregiije, valja stvoriti prirodne, političke regije. Slavoniju bi obuhvaćala Osječko-baranjsku, Vukovarsko-srijemsku, Požeško-slavonsku i Brodsko-posavsku, ali i dio Sisačko-moslavačke županije. Središnja Hrvatska obuhvaćala bi područje Međimurske, Varaždinske, Krapinsko-zagorske, Koprivničko-križevačke i dijelove Bjelovarsko-bilogorske županije. Riječka regija obuhvaćala bi Primorsko-goransku,Istarsku, dio Karlovačke i dio Ličko-senjske županije, dok bi Dalmacija obuhvaćala Zadarsku, Šibensko-kninsku, Splitsko-dalmatinsku, Dubrovačko-neretvansku i dio Ličko-senjske županije koji gravitira Zadru. Grad Zagreb bi, kaže profesor, imao i dalje poseban status.
Danski model
„Po mojem sudu, hrvatski nacionalni teritorij bi trebao biti podijeljen na četiri povijesne regije i na glavni grad Zagreb. Jedna od zemalja koja bi nam moga biti uzor svakako je Danska. Naime, u razdoblju od 2002. do 2007. Danska je provela reformu lokalne uprave. Riječ je o zemlji s oko 5 i pol milijuna stanovnika, čiji se nacionalni teritorij prostire na 43 094 četvornih kilometara, dok se hrvatski prostire na 56 542 km². Prije reforme, Danska je bila podijeljena na 13 okruga i 270 općina. Nakon reforme, od 1. siječnja 2007., danski nacionalni teritorij podijeljen je na samo 5 regija, koje imaju 1,1, milijun stanovnika te 98 općina“ zaključuje prof. dr. sc. Robert Blažević.
>> VIDEO Plenković: 'Zakon o izbornim jedinicama donijet će se na vrijeme'
